生态补偿制度，怎么补、如何偿

　　作者：田淑英 夏梦丽

　　生态补偿是调整生产建设和生态环境保护相关各方之间利益关系的一种制度安排，是实现人与自然和谐共生的重要举措。作为生态文明制度的重大创新，生态保护补偿制度肩负既要“绿水青山”、又要“金山银山”的双重使命，与推动人与自然和谐共生、实现全体人民共同富裕的中国式现代化本质要求高度吻合。

　　2012年，新安江流域上下游横向生态补偿试点拉开了生态保护补偿制度的帷幕。伴随新时代蓬勃发展的十年，生态补偿初步建立了较为系统的横向和纵向协同推进的补偿体系，实现了生态效益与经济效益的协同增效，逐渐形成了生态保护者和受益者良性互动，强化激励与硬化约束协同发力的良好局面。但同时，也应看到补偿过程中还存在一些难以突破的困境，制约生态补偿制度的进一步发展。

　　一是补偿标准的制定困境。以重点生态功能区转移支付为主的纵向生态补偿，多是利用财政收支缺口制定补偿标准。以新安江等跨省流域为主的横向生态补偿，则是根据流域断面的水质制定补偿标准。这些单一的标准制定方式未能充分体现出生态系统服务价值、生态保护成本和发展机会成本，难以满足受偿地区生态保护和发展的资金需求。二是补偿模式的创新困境。当前的补偿主体往往是中央政府和地方各级政府，缺乏企业和公众的参与。而补偿方式囿于平台限制，仅限于资金补助和岗位提供，缺少对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等创新型补偿手段的使用，极大影响了生态补偿实施效果。三是补偿资金的融资困境。补偿资金主要来源于政府财政转移支付，包括中央对地方、地方对辖区内下级政府的纵向转移支付和同级地方政府之间的横向转移支付，包含财政补贴、财政补助、财政奖励等。但补偿资金过度依赖政府财政支出，缺乏社会资本的积极参与，不能充分体现使用者或受益者直接付费的原则。四是补偿资金的分配困境。个别省份（如四川省和山东省）依据生态综合补偿方案，整合了省级层面与生态环境保护相关的专项资金。但补偿资金到县级层面依然是条块分割，到微观个体层面依然存在堵点，尚未打通政策的“最后一公里”。

　　针对目前生态补偿存在的困境，建议从以下角度着手破解。一是做好生态产品价值核算，差异化制定补偿标准。基于GEP核算体系，综合考虑区域经济发展水平、财政支付能力和发展机会成本等因素，在国家或地方政府对生态保护重点区域实施补偿、自然资源使用者对国家或地方所有的自然资源使用实施补偿、受益主体向保护主体开展补偿的框架下，利用因素法、项目法等核算方法，构建差异化的生态补偿标准体系。二是挖掘特色生态产业，创新生态补偿模式。结合当地优势生态资源，建设带有地理标志和品牌故事的生态标签产品。通过“文化+”“科技+”“互联网+”等，进一步延伸生态产业链条，提升产业层次，吸引更多社会主体投资特色生态产业。利用丰富的市场化生态补偿手段，进一步优化生态补偿模式。三是打破地理空间限制，搭建生态产业发展新平台。借助区域协调发展的战略背景，突破行政区划和地理空间边界，一方面通过政策吸引，实现绿色项目、人才、技术、资本、信息等创新要素的流入，为培育生态受偿区经济发展带来新动能；另一方面，探索“虚拟”产业园和产业集群、传统企业数字化转型、产业平台化发展等多种新业态、新发展模式，利用特色小镇等，打造多种生态要素融合发展的创新高地和对外辐射平台。四是鼓励发展绿色金融，吸引社会资本参与。扶持大数据、人工智能等具有外部性的绿色技术，提升绿色项目识别、生态效益测算等方面的运行效率。积极鼓励金融机构通过绿色信贷、绿色债券等支持生态产业，创新各类资源环境权益的融资工具。引导金融机构增加绿色资产配置、强化环境风险管理，将生态补偿与绿色金融创新有机衔接。五是畅通利益联结路径，科学分配生态补偿资金。引导构建紧密稳定的利益联结机制，形成“生态风险共担、生态利益共享”的共同体。整合生态补偿专项资金，引导激励社会主体更大范围参与到生态环境保护和生态补偿的各环节中。在向造血型补偿的转变过程中，探索建立多种利益联结形式，因地制宜找准生态补偿与企业和微观个体增收的结合点，让更多参与者分享到造血型补偿带来的有利成果。

　　实现人与自然和谐共生的中国式现代化，亟需加强生态补偿长效机制建设，进一步提升生态补偿综合效应。而推进生态综合补偿向纵深迈进，需要在规划、执行、协商、监督等环节对生态补偿转移支付等进行长效制度安排。一是注重规划环节的顶层设计。建立生态补偿长效机制，需要站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，并着眼于实现共同富裕。破解补偿区和受偿区的利益诉求冲突，还需统筹考虑补偿区和受偿区在经济社会发展和生态环境保护方面的差异，探索建立双赢型生态补偿长效机制。二是构建执行环节的激励约束机制。生态补偿制度的实施效果关键在于激励约束机制的构建。在执行环节中，需要综合运用包含政府购买、财政奖补在内的正向激励和包含生态保护红线等在内的负向约束相结合的政策工具箱，合理分配自然资源和生态财富，才能保证生态补偿各类创新模式的落地生根。三是优化协商环节的主体协同机制。生态补偿制度的设计、实施都离不开各参与主体的协商沟通，需要构建常态化的主体协商平台，确保信息的高效流通。此外，鉴于大型跨界区域生态补偿试验区建设的复杂性，还要继续加强中央层面的统筹协调作用。四是引入监督环节的绩效考核机制。优化模式实施情况还应纳入政府绩效考核中，进行常态化监督。既要开展同级政府间的内部监督，还要引入社会监督。要实行全过程监督，尤其要对资金使用等关键环节开展重点监督，确保在制度实施过程中不变形、不走样，促进生态补偿健康良性发展。

　　（作者田淑英系安徽大学经济学院党委书记、教授；夏梦丽系安徽大学经济学院博士研究生）